某块土地是否可以建设城市发展现代工商业，取决于社会和经济发展是否需要，而不取决于该块土地的所有权属性（即国家所有，还是非国家所有）。
即通过法律规范将公众诉求表达机制规定下来，应当说，我国法律关于公众诉求表达是有规定的，其中包括诉求表达的路径和形式、诉求表达行为等等。⑧若以选择法治国的理念作为进入法治国的标志的话，应当说，我国是在1999年宪法第13条修正案选择了法治国以后成为法治国的。
因为法治国家与法律体系的建成还不是同一意义的概念，只能说法律体系的建成为我国法治国家的建成提供了条件。公众诉求与纠纷解决相互联系、不可分割，即纠纷解决制度和机制的建构应当与公众诉求制度和机构的建构结合起来考虑。在这一阶段公众诉求既有法律规范的规定，又有法治化的要求。对公众诉求进行法律建构是使公众诉求公法化的过程。而在政治机制与社会机制处于均势的情况下，公众诉求很可能由政治问题、法制问题变为法律问题，这是政治机制和社会机制的博弈使然。
其尽管以政策的形式表现，但不能因其政策性否认对其进行建构的法治特性。因为，任何诉求表达都最终引来法律问题。因此，它们的规范位阶完全相同，近似于民事法律部门中同为全国人大制定的《民法通则》与《婚姻法》之间的一般法与特别法的关系。
第二，探讨自治条例、单行条例的法律地位问题，需要从规范位阶和效力位阶两个方面分别入手，长期以来那种一而二、二而一的诠释视角和论证逻辑只会令问题变得更加复杂。第三，虽然自治区、自治州和自治县的自治法规在报批程序中存在批准机关的级别差异，[12]但这并不能成为认定自治区的自治法规位阶必然高于自治州和自治县自治法规的根据。但是，虽然规范位阶在很大程度上能够决定效力位阶，但将两者等同视之显然过于武断，因为两者并不属于同一范畴的种属关系。经全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，同其他法律一样，一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守，国务院的行政法规也不得同它相抵触。
如有学者将自治条例、单行条例视为法律，[1]又有学者将其视为一类特殊的地方性法规，[2]还有学者将其界定为既不是法律又不是地方性法规的独立的自治法规。[25]另一方面，当两者规范竞合时，基于特别法优于一般法的规则，单行条例应当具有更高的优先级。
[20] （四）不同级别的民族自治地方的自治法规之间的规范位阶关系 虽然同属于自治法规，但由于我国民族自治地方区划上分为自治区、自治州和自治县三级，因此三级自治地方的自治法规间的规范位阶关系就成为必然的追问。[36]笔者赞同多数学者的观点。（二）自治法规的外部效力位阶关系 所谓外部效力位阶关系，是指自治法规同自治法规之外的其他各类法律规范之间的效力对比及选择适用关系。第一，对于自治法规中的变通条款。
（一）规范位阶与效力位阶 所谓规范位阶（Regulation Hierarchy），即指特定的法律文件作为一种法律规范在法律体系中的应有定位，故在一定程度上同于通常所谓的法律位阶。第80条规定：地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（一）中央立法（法律）抑或是地方立法？ 著名民族法学家史筠教授认为：必须报经全国人大常委会批准后才能生效的自治区的自治条例，在我国法制体系中的地位，属于必须由全国人大常委会审议通过的这一类法律的范畴。[3]第二，对于自治条例和单行条例法律地位的探讨没有明确、一致的语境。
第三，规范位阶与效力位阶的二元化对于明确自治条例与单行条例法律地位问题具有独特的价值。令人眼花缭乱，无所适从。
而依照前述自治法规优先于部门规章适用的结论，地方性法规同自治法规相比也理应处于较低的效力位阶。第二，在立法中，自治法规高于地方性法规的效力位阶亦存在间接依据。
综上，对于自治法规同行政法规、地方性法规和规章，不能进行直接的规范位阶的比较，而只能进行类型的区分。第三，自治法规中除变通条文外的其他部分，依照其规范位阶所形成的中央立法相对于地方立法的优先性，自治法规的效力位阶应低于法律。此外，这种理解实际上是基于自治区自治条例、单行条例与自治区地方性法规立法主体竞合现象的曲解，会造成自治州和自治县的自治条例、单行条例无法作同一归类的结果。简言之，本部分应对自治条例、单行条例在我国法律体系中的定位问题作出明确回应。二是单行条例中的变通规定条款和一般条款的外部效力位阶关系有所区别。[19] （三）自治法规同其他立法形式之间的位阶关系 基于权力同质性理论，兹从如下三个方面进行探讨。
第二，就自治法规中的非变通条款而言，一方面，虽然在行政上国务院部委同自治区平级并高于自治州和自治县，但依据权力同质性的标准，并不能由此推出国务院部委制定的规章同自治法规之间具有平级或上下级的规范位阶关系，自然也不能依据上位法优于下位法原则得出规章优先适用的结论。[⑤] 本文之所以未用传统的法律位阶的表述，是由于通常探讨法律位阶时往往同效力的优先性问题夹杂一起，而这恰恰是明确自治条例和单行条例法律地位问题的关键性障碍。
因此，自治条例和单行条例的规范位阶实际上存在于地方立法的层面，自然也就难以法律称之。第三，当自治州和自治县自治法规的相关条款并未明确呈现民族特点，而只是针对普遍性问题的一般陈述时，以民族区域自治对省级地方性法规抗辩归于无效，则在整个省级行政区域内部具有全面效力的地方性法规的相关条款就具有更高的效力位阶，此即所谓的事项的包容性标准。
来源：《广西民族研究》2014年第1期，请以发表版本为准。最后，上级人大制定的自治条例和下级人大制定的单行条例，以及上级人大制定的单行条例与下级人大制定的自治条例之间的关系。
[14]这实际上从一个侧面反映出了自治法规和规章在效力位阶上的差异。 四、申论：自治条例、单行条例的效力位阶 如果说解决自治条例、单行条例的规范位阶问题更倾向于追求体系定位的理论价值的话，那么探求其效力位阶问题则更具有实践意义。而效力位阶则呈现相对的动态性，虽然具有一定的规范基础依据，但往往又根据不同的具体冲突关系以及具体适用者的主观理解而产生差异，寄寓于一个特定的二元规范关系中，并深受该特定关系的反向作用。《立法法》第83条即规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。
如法律优于地方性法规，行政法规优于规章，不仅是由于制定主体本身存在权力等级差异，更是由于所比较的立法主体均属于同一的权力系统——人大（立法权）或政府（行政权）。在这种上下级民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例之间究竟存在何种效力位阶关系？一个前提是，在实体上，下级人大在起草自治条例、单行条例时应当以上级人大的立法（包括自治条例、单行条例）为依据，尽量在立法过程中避免冲突的情况发生。
目前学界对该问题关注较多。[⑧]对于这两个要件，自治条例和单行条例显然都不满足。
而《立法法》第83条也据此规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。第一，将自治条例、单行条例视为特殊的地方性法规。
[7]但我国学者在研究自治条例和单行条例的法律地位过程中，不仅在一定程度上抹杀了两者的独立属性，而且存在反将效力位阶作为规范位阶的前提的逻辑误区。第二，在研究的层面，自治条例和单行条例的法律地位问题虽然是重要的宪法问题，但却一直没能引起主流宪法学界的足够关注，[④]而对此问题有所关注的民族法学者又囿于民族法学目前尚未臻成熟的阶段性特征而面临种种基础理论的劣势乃至局限，这严重限制了该问题研究的广度与深度。有学者甚至认为规范位阶是指同一个法律制度内部组成部分的效力等级。[8]即所谓规范位阶与效力位阶的等同说。
而由于当前自治区单行条例基本上均体现为变通规定的内容，[15]其效力位阶甚至高于法律的条款，故其优先于地方性法规而适用亦毋庸置疑。[14] 王汉斌：《关于中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明》，1989年3月28日在第七届全国人民代表会第二次会议。
[13]第四，从实在规范的层面来看，一方面，《立法法》第二章题为法律，但其中并未提及自治条例和单行条例的问题。当地方性法规由自治区的人大常委会制定时，除了一般性和民族特殊性所呈现的立法功能的差异外，其制定主体亦难及自治法规，因此自治法规同样具有较高的效力位阶。
其二，法规的称谓既纠正了自治条例、单行条例同法律在规范属性方面的误读，又通过与地方性法规近似的表述暗示了两者间的紧密联系以及自治条例、单行条例作为地方立法的本质，语带双关。我国的民族自治地方分为三级，而民族分布本身又存在着大杂居、小聚居、交错杂居的特点，因此在行政区划上就出现了自治区下的自治州、自治州下的自治县由不同的民族实行区域自治的情况，如新疆维吾尔自治区—昌吉回族自治州—木垒哈萨克自治县
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